一、操作基礎
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關係，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特徵，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和製度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。
PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作夥伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委託運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。
二、總體要求
1打破地域壟斷和所有製限制。
政府通過競爭機制擇優選擇合作夥伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業性企業通過兼併、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型市政公用服務企業，提高產業集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規模。
2落實費價政策。
將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作夥伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作夥伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保証投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，並納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規定進行成本監審並及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。
城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線行業費用分攤和價格標準。
3規范運行操作。
按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作夥伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務;政府與合作夥伴、項目公司通過合同或特許經營協議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監管。
1、做好項目前期論證。
開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委託有一定業績和能力的設計或諮詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關部門、諮詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批後組織實施。
2、通過競爭機制選擇合作夥伴。
城市政府應及時將項目內容，以及對合作夥伴的要求、績效評價標準等信息向社會公佈，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作夥伴。
3、簽訂特許經營協議。
城市政府必須與中選合作夥伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;範圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔保;特許經營期滿後項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4、籌組項目公司。
中選合作夥伴可依合同、按現代企業製度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，並按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿後必須無償移交政府。
4把握PPP模式運用的關鍵環節。
一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在於政府要處理好與市場主體之間的關係，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。
二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。
四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規範的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防範項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出並賠償，投資人必須按合約規定及時退出並依法賠償，嚴格責任追究。對防範企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。
5實行分類指導，完善服務標準體系。
根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。
6試點先行，逐步規範。
優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規範完善，為後續擴大對社會資本全面開放提供指導。
7建立信用評級和黑名單制度。
各地要依托專業信用評價體係對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、諮詢機構建立黑名單制度，對於列入黑名單的企業和諮詢機構將予以通報。
三、 PPP項目的融資方式入標題
PPP項目由於投資金額規模大，投資期限長，通常會藉用一些金融工具，保證項目的順利實施。例如：銀團貸款，融資租賃，工程保理貿易融資，資產證券化，基金等進行一系列結構化安排。
1.銀團貸款
全球PPP項目融資最常用的融資工具，它是PPP項目公司通過向一家或幾家銀行金融機構發出委託函，通過銀行間市場按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團。銀團貸款是項目融資中分散風險最有效的方法，同時，也是保證PPP項目融資順利實施，保護投資者利益最好的模式。
2.融資租賃
集融資與融物、貿易與技術更新於一體的新型金融產業。由於其融資與融物相結合的特點，出現問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業資信和擔保的要求不高，所以非常適合中小企業融資。融資租賃屬於表外融資，不體現在企業財務報表的負債項目中，不影響企業的資信狀況。
3.工程保理
工程保理又稱託收保付，PPP項目建設和運營中，銷售方將其現在或將來的基於其與買方訂立的貨物銷售/服務合同所產生的應收賬款轉讓給保理商（提供保理服務的金融機構），由保理商向其提供資金融通、進口商資信評估、銷售賬戶管理、信用風險擔保、賬款催收等一系列服務的綜合金融服務方式。它是國際貿易中以託收、賒賬方式結算貨款時，銷售方為了避免收匯風險而採用的一種請求第三者（保理商）承擔風險責任的做法。
4.資產證券化
將缺乏流動性、但具有可預期收入的資產，通過在資本市場上發行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產的流動性。資產證券化在一些國家運用非常普遍。目前美國一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車貸款是靠發行資產證券提供的。資產證券化是通過在資本市場和貨幣市場發行證券籌資的一種直接融資方式。
5.PPP基金
《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）中明確提出：“鼓勵項目公司或合作夥伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道”。PPP項目私募基金得到政策的支持，這與PPP項目自身的特點關係密切，PPP項目的各主體之間的關係複雜，投資規模大回收時間長，因此PPP項目需要較為靈活的融資方式。
2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知（國辦發〔2015〕42號），特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，並通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。
銀行、信託等傳統融資方式對擔保條件要求嚴格，由於項目涉及建設、運營及移交等多個環節，法律關係不明確，不能夠滿足銀行所要求的質押物權屬關係要明確。並且在實際操作中，銀行還要求補充性的擔保措施和更多的限定性條件，還會收取高額的服務費用，這樣使很多很好的項目無法獲得貸款。通過設立PPP基金，運用規模化及專業化的運營方式降低融資成本，可以避免傳統融資方式的瓶頸。
四、PPP基金的投資方式
1.直接投資PPP項目
直接投資PPP項目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫療設施及養老服務設施等。這些項目都是具有長期穩定需求的項目，並且長期合同關係明確、投資規模需求大，市場化程度高。
2.投資於PPP項目的運營公司
投資於PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權進行投資，整體投資風險較高，回報率較高。為了分散風險可以一次性投資多個項目。
五、PPP基金管理
PPP基金管理分為參與項目運營管理及不參與項目運營管理，基金參與管理，主要因為PPP項目運作複雜，專業性強而且行業集中度高，基金公司在其中進行運作與協調。除此之外，專業基金公司擅長於做財務測算，符合了PPP項目對財務測算的高要求。基金公司還通過顧問服務的方式對項目投資後進行支持。對於是否參與基金管理，主要取決於以下幾個因素：基金投資佔PPP項目投資的比例；項目運營結果與預測之間的偏離；項目收益的分配方式與順序以及項目運作的規範性等。
六、PPP基金的運作
1.PPP基金的作用
通過撬動資源和運用專業技能，在培養市場過程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標成本，大量投資，PPP交易的零散性及項目準備時間長的影響。除此之外，PPP基金承擔中介的角色，代表潛在投資者，提供技術團隊進行項目分類和考察，實現投資者之間成本共擔，相對單獨投資，降低投資成本，培養關係和市場認知，根據投資者確立的標准開發項目投資組合。PPP股權投資模式，降低地方政府財政壓力、加快城市建設步伐、保障城市規劃實施的整體性，同時有助於提高項目運營效率，降低運營成本。
2.PPP 模式下的產業投資基金運作方式
PPP模式下的產業投資基金，一般通過股權投資於地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權經營期。
（1）PPP產業投資基金的主要模式
在各地不斷湧現的PPP產業投資基金中，根據基金發起人的不同而分成三種模式。
模式一：由金融機構聯合地方國企發起成立有限合夥基金，一般由金融機構做LP 優先級，地方國企或平台公司做LP 的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。例如：2015 年2 月興業基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發展產業基金合作框架協議，基金總規模達100 億元，將投資於廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP 模式，由興業基金全資子公司興業財富資產管理有限公司通過設立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業廈門城市產業發展投資基金”有限合夥企業。興業財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優先級有限合夥人和劣後級有限合夥人，廈門軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合夥人，並負責在基金到期時對優先級合夥人持有的權益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。模式二：有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議後，通過聯合銀行等金融機構成立有限合夥基金，對接項目。例如：某建設開發公司與某銀行系基金公司合資成立產業基金管理公司擔任GP，某銀行系基金公司作為LP 優先A，地方政府指定的國企為LP 優先B，該建設開發公司還可以擔任LP劣後級，成立有限合夥形式的產業投資基金，以股權的形式投資項目公司。項目公司與業主方（政府）簽訂相應的財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，業主方根據協議約定支付相關款項並提供擔保措施。這類有運營能力的社會資本發起成立產業投資基金，可以通過加槓桿的形式提高ROE。全球範圍看建築業的毛利率是3%，淨利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產業投資基金參與基建項目，若企業出資10%，可以放大9 倍槓桿，除去付給優先級LP 的成本後，放大槓桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建築總包的利潤，也能實現在營業收入一定的情況下提高淨值產收益率。模式三：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核後，由地方財政做劣後級，母基金做優先級，槓桿比例大多為1:4。地方政府做劣後，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型產業投資基金”戰略合作協議，總規模將達到3000 億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資產業投資基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。
（2）產業投資基金參與PPP的還款來源
準經營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益。
經營性項目：經營性項目的收入完全來源於項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經營協議約定質量基礎上，通過提升效率、節約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務的使用者付費，供電、供水等一般屬於此類項目。
公益性項目：市政道路、排水管網、生態環境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源於政府的資產服務購買收入，如需要政府支付服務費用或購買資產。
（3）PPP模式下產業投資基金的退出方式
資產證券化退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司後，在項目運營成熟後，通過將項目公司資產注入上市公司、發行資產證券化產品或海外發行房地產投資信託基金（REITs）等資產證券化方式，獲得投資收益，實現投資的退出。
股權回購/轉讓退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司後，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務後）後，由政府、開發運營公司進行股權回購；或將股權轉讓給政府、開發運營公司或其它投資者。
項目清算退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司後，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務後）後，通過項目投資公司清算（或註冊資本減少）的方式，返還產業投資基金應當獲取的股權收益，實現投資的退出。
3.PPP基金運作的障礙
PPP基金在運作過程中也存在一些障礙，PPP項目的投資期限一般都在20-30年之間，如果基金沒有找到有效的退出渠道，將面臨較大的風險，另外PPP項目目前的投資回報率普遍低於市場上資金的成本，導致資金不願意進入PPP項目。隨著國家政策的支持，這些障礙在未來都將得到緩解。
國務院連續推出的國發43號和60號文，明確指出：未來政府主要依靠政企合作（PPP）解決城鎮化的建設和運營管理資金問題。國家支持引入社會資本參與，那麼必然也會給出合理的資金回報。分析國家目前通過的PPP示範項目，PPP項目的平均收益率位於6%--8%之間。另外，PPP基金按照風險收益劃分成優先級及劣後級；可以通過結構化設計使得部門投資者的投資回報率提高，PPP基金投資對象的可估計現金流一般都十分明確，可以將現金流進行結構化設計出結構化的基金份額和產品。通過以上的設計，調整了風險和利益的關係，使得部門投資者獲得超過基礎資產的收益和風險溢價的超額回報。
七、PPP項目的風險控制
1.PPP項目執行中的風險控制
PPP項目在執行中的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規、政治風險、環境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。
各類風險分配遵循“最優承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬於政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經營協議中明確法規政治風險、不可抗力風險等應根據雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業保險，用於轉移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。風險分配在簽約性談判階段已經完成，並體現在合同及特許經營協議中。在建設經營階段，主要是充分發揮經營管理層和協調委員會的作用，及時識別、轉移、化解相應風險。
2.PPP基金的風險控制
基金投資的基建類項目收益的實現依賴於建成後的實際運營情況，受到當地經濟發展水平、使用者偏好、運營效率、運營成本、競爭性項目等因素影響，實際收益可能低於投資之初的測算，使投資者面臨項目風險；地方政府財政收入狀況的變化以及國家相關政策方向的調整，也可能改變地方政府對產業投資基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承諾”的基金的投資者更需要充分考慮；此外，基建類項目規模大、時間長的特點決定了產業投資基金都具有很長的投資期限，投資者可能面臨一定的期限錯配風險，PPP項目一般具有20 -30年的投資期限會，難以保證退出渠道暢通，將面臨流動性風險。
國家的政策支持，增加了PPP投資的流動性，PPP投資的基礎資產是基礎設施，基礎設施的投資期限並不是基礎設施的運營期限，這類資產適合通過資產證券化的模式產生流動性。除此之外，金融監管的放開為資金退出時產生超額收益，產生超額退出的原因是利用項目在建設期和運營期的風險差異造成的折現率差異以及私募與公募市場上的資金成本差異。對於一般項目，在建設期風險更高，所取的折現因子也就越高，而運營期風險低，項目所取的折現因子也就隨之降低，在項目進入運營期後，就存在通過資產證券化等手段向公開市場發行，而公開發行的成本遠低於私募成本。在後期管理上，通過專業的基礎設施團隊，能對資產進行技術上、財務結構上的一系列改造，為資產創造其他持有者所不能創造的附加價值，從而為基金投資者帶來增值回報。
3.PPP項目的風險提示
由於PPP模式下的項目和過去地方政府融資平台模式下的項目具有類似特點，因此，凡是地方政府融資平台項目所具有的風險，也是PPP項目所可能具有的風險，比如政府信用風險、運營風險及市場風險等，除此之外還額外增加了參與合作的私人資本的違約風險。投資者判斷PPP模式下的投資風險，有必要從政府財力、社會資本實力、項目收益等多個角度去判斷。應該遵循以下原則進行投資風險甄別和決策：
（1）在區縣級以上PPP項目中，政府和外國資本合作建設的項目優先，其次為政府與實力雄厚國有資本合作的項目，再次為政府和實力雄厚的私人資本合作建設和運營的項目，最次為政府與一般私人資本合作的項目。同時發達地區的項目優先於落後地區。
（2）省級及省級以上的、有良好市場前景的PPP項目最具投資價值，其次為具有良好市場前景的地市級和區縣級PPP項目。
（3）沒有現代企業運作機製而由政府官員主導的地級和縣級PPP機構慎投，鄉鎮級PPP項目最好不投，除非其市場前景和管理機制特別優秀。
（4）項目收益遠遠不能覆蓋其建設運營成本，且又無其他可靠項目收益或政府購買作為付費來源的PPP項目，建議不投。
八、PPP基金公司的案例—星景資本
星景資本是是複星集團、復星地產旗下專業的基金管理公司，國內領先的PPP項目基金管理公司，星景資本以“產業+投資”的創新PPP模式，專注中國城市基礎設施與生態環境建設投資。星景資本於2014年12月成功完成60億PPP項目基金募集，星景資本通融保險資金、以PPP股權方式，投資城市基礎設施建設，創新性求解新型城鎮化建設的新路徑，為城市建設帶來新鮮血液。
九、最新政策支持
國家對PPP項目給予了大力支持，2015年6月28日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會提出2014年中央決算報告和中央決算草案時表示，研究設立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發資金、委託貸款、擔保、股權投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性。貫徹落實國務院辦公廳轉發的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，進一步加大工作力度，在改善民生中培育經濟增長新動力。研究設立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發資金、委託貸款、擔保、股權投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性，引導各地項目採用規範的PPP模式，更好地吸引社會資本通過PPP模式進入公共服務領域，助推更多PPP項目落地。在抓好已確定的30個示範項目的同時，在能源、交通運輸、環境保護、農業、保障性安居工程以及養老等公共服務領域大力推廣PPP模式。
2015年6月，發改委公告的PPP項目庫中總計1043個，總投資1.97萬億元，環保及公用類項目數佔比約40%，投資佔比約12.5%。對比交通、公服等其他類型PPP項目，環保及公用類項目在數量上占主導，是目前全國探索PPP 模式的重點領域。
十、PPP項目選擇社會資本的程序的法律問題分析
與傳統政府採購不同的是，PPP項目的採購屬於公共採購。即政府部門、事業單位、公共組織以及非營利的國有企業，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權的轉讓等。對於PPP項目的採購與傳統模式的採購區別，具體內容如下：
第一，PPP項目的採購需求非常複雜，難以一次性地在採購文件中完整、明確、合規地描述，往往需要合作者提供設計方案和解決方案，由項目實施機構根據項目需求設計提出採購需求，並通過談判不斷地修改採購需求，直至合作者提供的設計方案和解決方案完全滿足採購需求為止。
第二，不是所有的PPP項目都能提出最低產出單價。有些項目如收費高速公路，可能要求報出最短收費年限，導致項目在採購環節無法實施價格競爭；還有些回報率低的公益性項目，政府還將延長特許經營權限。
第三，PPP項目採購金額大，交易風險和採購成本遠高於傳統採購項目，競爭程度較傳統採購項目低，出現採購活動失敗情形的機率也較傳統採購為高。
第四，PPP項目的採購合同比傳統的採購合同更為複雜，可能是一個合同體系，對採購雙方履行合同的法律要求非常高，後續的爭議解決也較傳統採購更為複雜。
第五，許多PPP項目屬於面向社會公眾提供公共服務，採購結果的效益需要通過服務受益對象的切身感受來體現，無法像傳統採購那樣根據採購合同規定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，而是結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式完成履約驗收。
住房和城鄉建設部標准定額研究所李明哲在《PPP的認識誤區與公共服務改革》中也對這種區別做了具體解釋：“在PPP 模式下，政府不再是公共產品(服務)的投資者和生產者，而是向私營企業採購大宗產品(服務)的機構。傳統的政府採購一般是'付現'，即付出現金、即刻提貨，而PPP政府採購的重要特徵是：政府'描述產出要求'，與私營企業簽訂20—30年的長期採購合同，私營企業按合同生產本該由政府生產、提供的產品（服務），企業主要承擔財務與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業購買服務。”涉及工程建設內容的PPP項目的性質PPP項目選擇社會資本被納入政府採購規範管理體系，即PPP項目選擇社會資本的實質是PPP項目採購，PPP項目採購是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作後，依法選擇社會資本合作者的過程。
根據《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》第四條：“PPP項目採購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購。項目實施機構應當根據PPP項目的採購需求特點，依法選擇適當的採購方式。公開招標主要適用於採購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府採購政策，且採購過程中不作更改的項目。”
因此PPP項目選擇社會資本的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源採購等方式，但不同的採購方式適用的條件存在不同，而選擇採購方式的首要條件是確認PPP項目的性質，理由是《政府採購法》將政府採購項目劃分為三類，根據《政府採購法》第二條第二款規定:“本法所稱政府採購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”因此政府採購的內容包括政府採購工程、貨物和服務，PPP項目，特別是涉及工程建設內容的PPP項目是屬於政府採購工程還是服務，直接影響項目實施機構選擇具體採購方式的認定。
政府採購的工程是指建設工程，包括建築物和構築物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。而政府採購服務是指除貨物和工程以外的其他政府採購對象。實踐中，新建或改擴建的PPP項目涉及工程建設的內容。
一種觀點認為，PPP項目的主要目的建設可運營的基礎設施，同時項目建設佔據項目總投資的主要部分，項目運營只佔項目總投資很小的一部分，因此PPP項目應認定為政府採購工程。另一種觀點認為，PPP項目是政府利用PPP模式與社會資本構建的一種長期合作關係，由社會資本提供公共產品或服務。項目涉及的建設內容只是實現社會資本提供公共產品或服務的重要組成部分，而且項目建設週期只佔項目運營期的一小部分，政府和社會資本簽訂的PPP項目協議的內容主要是約定項目的運營、移交等內容，因此PPP項目應認定為政府服務。
若將涉及工程建設等內容PPP項目認定為工程項目，根據《政府採購法》第四條：“政府採購工程進行招標投標的，適用招標投標法。”即項目實施機構選擇PPP項目社會資本的，若決定使用招標方式，應適用《招標投標法》的規定，若項目實施機構選擇非招標方式採購的，根據《政府採購法實施條例》第七條：“政府採購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，採用招標方式採購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；採用其他方式採購的，適用政府採購法及本條例。”則應適用《政府採購法》及其實施條例規定的非招標採購方式，具體的採購方式以《政府採購法》第二十六條規定的採購方式為準。
因此若認定PPP項目屬於政府採購的工程類項目，可以選擇非招標採購的方式選擇社會資本。實踐中PPP項目選擇社會資本常用的採購方式為競爭性談判和競爭性磋商。
競爭性談判採購方式，根據《政府採購非招標採購方式管理辦法》第三條：“採購人、採購代理機構採購以下貨物、工程和服務之一的，可以採用競爭性談判、單一來源採購方式採購；採購貨物的，還可以採用詢價採購方式：（一）依法制定的集中採購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；（二）依法制定的集中採購目錄以外、採購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；（三）達到公開招標數額標準、經批准採用非公開招標方式的貨物、服務；（四）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府採購工程。”
因此政府採購工程項目，若選擇適用非招標採購方式，項目必須屬於《招標投標法》及其實施條例規定的必須招標的工程建設項目以外的政府採購工程，而《招標投標法》第三條規定了工程建設項目招標範圍，且必須招標的投資規模範圍根據《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》的規定確定，由於PPP項目屬於《招標投標法》第三條規定的“大型基礎設施、公用事業等關係社會公共利益、公眾安全的項目”，且PPP項目投資規模較大，一般遠超過《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》的標準，因此若定PPP項目為政府採購工程項目，適用競爭性談判採購方式存在障礙，僅在滿足《政府採購非招標採購方式管理辦法》第二十七的規定的條件下，可以適用競爭性談判方式，即招標後沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的，可以採用競爭性談判方式選擇社會資本。
競爭性磋商採購方式適用的主要依據是財政部製定的《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》，該規範的製定依據是依據《政府採購法》第二十六條第一款第六項規定。根據《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》第三條：“符合下列情形的項目，可以採用競爭性磋商方式開展採購：（一）政府購買服務項目；（二）技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者俱體要求的；（三）因藝術品採購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；（四）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；（五）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。”因此若認定PPP項目屬於政府採購工程項目，則PPP項目採用競爭性磋商採購方式必須滿足項目屬於《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。若認定PPP項目屬於政府採購工程項目，則直接適用競爭性談判採購方式或競爭性磋商採購方式存在法律障礙，應首先使用招標方式進行採購。
若將PPP項目認定為政府購買服務項目，項目實施機構在選擇社會資本的採購方式仍以招標方式為主，但適用競爭性談判和競爭性磋商採購方式的，若PPP項目達到公開招標數額的，若採用非公開招標採購方式的，項目實施機構在PPP項目選擇社會資本開始前，報上級主管部門同意即可。
因此關於PPP項目性質的觀點，本人讚同將PPP項目認定為政府購買服務的觀點，雖然涉及工程建設內容的PPP項目的工程建設佔據項目總投資的絕大部分，但PPP項目的最終目的是通過合作機制由社會資本提供公共產品或服務，因此PPP項目的交易機構的主要內容是政府和社會資本的合作關係，而且PPP項目的運營週期長，PPP項目協議的主要目的是建立政府和社會資本的合作關係，因此PPP項目，無論是否涉及工程建設的內容，均應認定為政府購買服務項目。
但由於目前PPP模式的規範體係不完善，與《政府採購法》、《招標投標法》等法律法規的銜接也存在適用上的不確定性，在實踐中應根據項目實施機構對具體項目的認定合理確定PPP項目的性質，依據相關規定選擇合適的採購方式。“兩招”變“一招”的法律問題分析
項目實施機構一般通過招標等競爭性方式選擇社會資本，PPP項目若涉及項目建設的，對PPP項目的施工，若達到《招標投標法》第三條規定的條件，應根據《招標投標法》的規定按照招標程序選擇項目施工主體，但《招標投標法實施條例》第九條規定：“除《招標投標法》第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供。”
即在特許經營項目中，如果已經通過招標方式選定了社會資本，該社會資本依法能夠自行建設、生產或者提供的，該工程的承包商、生產商或者提供商可以不進行招標選擇，而由項目實施機構選定的社會資本自行承擔，即俗稱“兩招”變“一招”。
根據《招標投標法實施條例》第二條第二款“前款所稱工程，是指建設工程，包括建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。”
因此《招標投標法實施條例》第九條規定的“建設”就是指施工，包括新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕等；“生產”是指生產貨物，包括生產設備、材料等；而“服務”是指提供勘察、設計、監理等服務。
項目招標的範圍和標準，《招標投標法》第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的採購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業等關係社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。”也就是在這三種情況下，不論是建設工程，還是生產貨物，或是提供服務，都需要進行招標。
此外《工程建設項目招標範圍和規模標準》對項目招標數額標準有規定，達到以下標準的項目必須進行招標：“（一）施工單項合同估算價的200萬元人民幣以上的；（二）重要設備、材料等貨物的採購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；（三）勘察、設計、監理等服務的採購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；（四）單項合同估算價低於第（一）、（二）、（三）項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。”
即在特許經營項目中，項目實施機構通過招標方式選擇社會資本，對項目的建設的實施，必須判斷其是否屬於《招標投標法》規定的必須招標的項目，若滿足必須招標的條件，則特許經營項目的建設部分必須招標，但《招標投標法實施條例》第九條第三款規定，選定的特許經營項目投資人可以自行建設、生產或提供的，可以不進行招標，即如果建設單位有了施工資質就可以不對相對應的新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕進行招標，如果有了生產貨物的資質，就可以生產相應的設備、材料；如果有了設計、勘察、監理的資質，就可以提供相應的服務。
《招標投標法》第九條第三款規定的“自行”的具體含義，筆者認為，“自行”的情況至少包括三種情況，一是非聯合體投標的，中標的社會資本具有相應的能力；二是兩個以上企業法人組成的聯合體參與投標的，聯合體成員之一或全部成員擁有相應的能力；三是中標的社會資本的分公司或者分支機構具有相應的能力。其中第一種情形是《招標投標法實施條例》第九條第三款規定的一般情形，分公司不具備獨立法人資格，而分公司的責任和義務由母公司承擔，因此可以認定為“自行”適用的主體，但子公司由於具備獨立的法人資格，因此不屬於“自行”的承擔主體範圍。
對於聯合體參與招標的，《政府採購法》第二十四條規定 “兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府採購”。但值得注意的是，《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》第三十四條“兩個以上供應商可以組成一個投標聯合體，以一個投標人的身份投標。採購人根據採購項目的特殊要求規定投標人特定條件的，聯合體各方中至少應當有一方符合採購人規定的特定條件。”
《招標投標法》第三十一條“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。聯合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力；國家有關規定或者招標文件對投標人資格條件有規定的，聯合體各方均應當具備規定的相應資格條件。由同一專業的單位組成的聯合體，按照資質等級較低的單位確定資質等級。”因此確定聯合體成員是否符合《招標投標法實施條例》第九條第三款規定的“自行”的條件，必須結合《招標投標法》、《政府採購法》等相關法律規範對聯合體成員資質要求的規定進行認定。
《招標投標法實施條例》第九條第三款規定的是“已通過招標方式選定”的特許經營項目投資人，在適用競爭性談判、競爭性磋商或單一來源採購等非招標採購方式選擇社會資本的，是否可以適用《招標投標法實施條例》第九條第三款的規定，上文已經介紹了各種選擇社會資本程序的性質及內容，招標以外的方式如競爭性談判與競爭性磋商其實在前期的步驟與招標相同，也是發出邀請，只是最後在談判或者磋商的對像不是不特定的人，在從不特定人中的投標文件裡先評選出特定的人，再對合同內容進行談判。
招標與非招標方式的適用對像不同，招標註重選擇的公正公開透明原則，在一般的項目下是比較理想的方式。但是有些項目技術複雜，很難在前期確定核心條款，必須經過談判和磋商才能把核心條款固定下來。
通過以上分析可知，聯合體對項目造成的影響，並不因選擇社會資本的方式不同而變化。所以筆者認為，經過競爭性談判及磋商選出的社會資本，如果自行具有建設，生產或提供的能力，也可不進行二次招標。
競爭性磋商採購方式與其他採購方式的銜接問題
財政部製定的《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）創設了一種新的政府採購方式，競爭性磋商採購方式在政府採購規範體系中屬於非公開招標的採購方式，但財政部製定的《政府採購非招標採購方式管理辦法》第二條第二款：“本辦法所稱非招標採購方式，是指競爭性談判、單一來源採購和詢價採購方式。”
可見競爭性磋商採購方式不屬於政府採購非招標採購方式，生效時間上，《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》的生效時間較《政府採購非招標採購方式管理辦法》晚，因此解釋上可以認定財政部製定的新的規範對以往的規范進行修正，但規範效力上，《政府採購非招標採購方式管理辦法》屬於部門規章，而《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》屬於部門規範性文件，顯然前者的效力高於後者，經上述分析可知，《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》在製定實施時，與《政府採購非招標採購方式管理辦法》的規定未做好銜接工作，導致適用過程中發生爭議。
在不同的採購方式之間，特別是在招標採購方式與競爭性磋商採購方式之間，《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》未做好規範的銜接工作。一般而言，招標採購方式是政府採購中最常用的一種採購方式，大部分政府採購均適用招標採購方式，但實踐中，招標因為沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的而導致招標失敗的，如何完成採購工作是政府部門必須考慮的問題，根據《政府採購非招標採購方式管理辦法》第二十七條：“符合下列情形之一的採購項目，可以採用競爭性談判方式採購：（一）招標後沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的；（二）技術複雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者俱體要求的；（三）非採購人所能預見的原因或者非採購人拖延造成採用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（四）因藝術品採購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的。”根據該條規定，當政府適用招標方式採購未能實現採購目的的，政府可以通過競爭性談判方式繼續採購。
《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》中缺乏類似的招標採購方式與競爭性磋商採購方式的銜接。實踐中，若項目實施機構通過招標方式選擇社會資本招標失敗的，能否適用競爭磋商採購方式繼續採購在實踐中無明確規定。
當然《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》第四條規定：“達到公開招標數額標準的貨物、服務採購項目，擬採用競爭性磋商採購方式的，採購人應當在採購活動開始前，報經主管預算單位同意後，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批准。”
本條規定的主要目的是規範未開始採購程序的貨物或服務項目，若達到公開招標書額，經主管預算單位同意後，經政府批准的可以採用競爭性磋商採購方式，因此可以將政府招標失敗的項目納入規範適用的範圍，即在政府採用招標方式採購招標失敗後，政府決定採用競爭行磋商的方式，因為項目已達到公開招標數額，需要預算單位同意和政府的批准。
此外根據《政府採購法》第三十七條的規定：“廢標後，除採購任務取消情形外，應當重新組織招標；需要採取其他方式採購的，應當在採購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門或者政府有關部門批准。”若項目實施機構在招標失敗後，決定採用競爭性磋商採購方式的，應按照《政府採購法》第三十七條的規定履行審批手續。
總之，中央級引導示範性PPP基金已獲得財政部審批，預計總規模500億元，中央級基金的投入有助於拓寬融資渠道，可有效吸引社會資本投入、增信PPP項目，促成項目落實。預計500億中央級PPP基金中財政部出資100億元，金融機構提供400億支持。如中央級的PPP引導基金獲批，未來對PPP的推廣會提供更多的金融保障，同時引導基金投入的標的也將成為社會資本參與PPP的增信目標。PPP模式正在廣泛應用於城市基礎設施項目中的路橋管網、污水處理，水務，棚戶區改造、保障房、安置房項目，交通，固廢處理等行業，並且逐漸擴展至醫療、衛生、教育、生態環境建設、信息基礎設施等行業，未來將會應用到更多行業。